行政法秩序並非一成不變，而須順應實際情況達權通變，原則上安定性與妥當性必須得兼，但例外情形基於法益衡量之思考，為了確保行政行為之合法與妥當，不得不捨棄安定性制度，以成全依法行政原則下行政行為妥當性所欲...
擺盪在法安定性與個案正義間的行政法秩序：
行政程序法第128條程序重開之研究*
王奕晟**
要目
“Law must be stable and yet it cannot stand still. Hence all thinking about law has struggled to reconcile the conflicting demands of the needs of stability and of the need of change.”
Roscoe Pound[1]
第一章 楔子
任何法律秩序及由其衍生之秩序，往往徘徊在「安定性」與「妥當性」要求之間，並為兩者之取捨能否得兼而困擾。安定性表現在穩定性之需求，而妥當性則表現於必要之變動（mutatis mutandis）。基於此等思考，為求法安定性，難免會遷就現實或將錯就錯，如消滅時效制度、失權制度、形式存續力制度等；而為求妥當性，過則勿憚改，即有各種機制加以監督、糾正、救濟與自我反省，如職權撤銷或變更原處分、申請撤銷、廢止或變更原處分等制度[4]。
因為行政法秩序並非一成不變，而須順應實際情況達權通變，原則上安定性與妥當性必須得兼，但例外情形基於法益衡量[5]之思考，為了確保行政行為之合法與妥當（合稱妥當性，亦稱個案正義）[6]，不得不捨棄法治國原則下之法安定性原則，以成全依法行政原則下行政行為妥當性所欲維護之法益，本文欲探討之行政程序法第128條「行政程序重開」制度[7]，即為注重妥當性之一種機制，此機制係為兼顧並調和法安定性與合法性之衝突所由設，自中華民國90年1月1日施行以來，已在我國實務中成長與茁壯中，當然也因為條文規定的瑕疵，伴隨產生了不少問題[8]，如「法定救濟期間經過後」之確切意涵、「具有持續效力之行政處分」指涉為何，以及行政程序法第128條第2項「發生新事實」是否屬於贅文等，為本文欲探究之核心；又加上該制度與其他類似制度競合（如訴願再審、行政訴訟再審、稅捐稽徵法第28條等），在適用上更因為法無明文而迭生爭議，本文擬在必要時附帶說明。
行政程序重開此一嶄新的制度，在行政程序法草案階段，是否立即納入我國法律體系之必要，已有疑義[9]，但立法者最終決定將其納入行政程序法，在我國運作十一年之際，相關學說與實務見解產量已非鳳毛麟角，正是一個整理步伐，再跨步前進之大好時機，因此本文將先整理國內之相關文獻，簡介我國程序重開制度之理論，並以數則案例觀察實務之運作情形，評析是否精準地掌握此一制度，進而企盼釐清爭議後，有關機關能基於依法行政及保障人民權益之理念，勇於任事。
此外，再從我國實務中的案例抽絲剝繭，整理案例事實與爭點意識，佐以行政程序重開之學說見解，做基本的評釋。
第二章 行政程序重開制度之介紹暨案例整理及分析
行政程序重開又有「廣義」與「狹義」之區分，通說[16]以為，「（廣義）行政程序重開」係指開啟已終結程序的手續規定，包括了「行政機關」基於合義務裁量，主動依職權廢棄已具有存續力之行政處分後（行政程序法第117條以下、第122條以下）所重新進行之程序，以及「人民」依行政程序法第128條規定，在一定條件下，請求行政機關重新進行程序，稱之「（狹義）行政程序重開」。[17]本文所關懷者僅為「狹義之行政程序重開」，所以若未特別標明，「程序重開」皆指行政程序法第128條之「行政程序重開」，合先敘明。
⑵ 行政處分於法定救濟期間經過後，原已發生形式確定力，基於法之安定性原則，相對人或利害關係人應尊重其效力，不得再有所爭執。惟為保護相對人或利害關係人之權利及確保行政之合法性，於具有一定事由時，似應准許行政處分之相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更原處分，以符法治國家精神，是其制度之目的，係在調和法之安定性與合法性間之衝突，至為灼然。準此，相對人或利害關係人得申請撤銷、廢止或變更原處分之要件，似應寬嚴適中[19]，俾符制度精神。但如相對人或利害關係人因重大過失而未能在原行政程序或救濟程序中主張該事由者，則無予以保護之必要。
⑶ 又申請撤銷、廢止或變更原處分，宜有相當限制，於本條第2項規定申請撤銷、廢止或變更原處分應於3個月內為之。至其期間，係自行政處分於法定救濟期間經過後起算，如其事由發生在後或知悉在後者，則自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，則不得申請。
⑴ 存有先後兩個不同之行政程序，且皆涉及同一事件，亦即透過新行政程序（第二次程序）之開啟，再度審查已終結行政程序（第一次程序）所處理過的事件。在此意涵下，行政程序之「重新進行」或「重新開始」之概念用語，在語意上並不精確，易起人誤解。蓋於此所涉及者，並非已終結之第一次行政程序之「再度」開啟，並將其延伸；毋寧實際上乃開啟一個全新的第二次行政程序。析言之，所謂的「重新」，所指涉並非行政程序，而係新舊兩個行政程序所關涉之事件的同一性[21]。
⑵ 已終結之行政程序專門指涉以作成行政處分為目的所進行之行政程序，而非廣被締結行政契約、擬定行政計畫、制定法規命令等其他行政程序。
⑶ 原行政處分須因法定救濟期間經過而產生形式存續力。
概念廓清之後，便要討論狹義（行政程序法第128條）與廣義（行政程序法第117、122條）行政程序重開之適用順序問題，縱使我國未如德國有肯認兩者可兼容之法律明文[22]，但根據我國學界與實務見解，亦同於德國法之解釋，認為兩者可並行不悖，不生相互排斥的問題[23]。此外，行政程序法第117、122條僅賦予行政機關就違法行政處分得本於職權自行撤銷之「程序裁量權」（Verfahrensermessen），人民僅得要求行政機關必須合義務裁量而已；而行政程序法第128條則賦予人民有請求程序重開之公法上權利（公法上請求權），當具備法定要件時，裁量收縮至零，而無裁量餘地，行政機關即應重開行政程序[24]。所以，倘若無法確定系爭事件屬於行政程序法第128條或行政程序法第117、122條，行政機關除應行使闡明權外，有疑義時應採取對人民有利之解釋，以行政程序法第128條受理之。如此一來，更可防免進入司法程序後再由法院行使闡明權，避免造成「事倍功半，而且會造成案件屢次發回」之流弊[25]。
從程序之角度而言，「行政程序重開」係指行政機關對於已具有形式存續力之行政處分，於一定條件下，在一個新的程序中重新加以考量，並決定（實體法上）是否予以撤銷或變更[26]。由此可以見得，基於法安定性要求所產生的形式存續力制度並非拘束行政機關撤銷權之行使，而係排除相對人或第三人依通常救濟程序聲明不服之可能性[27]而已。
設計行政程序重開之主要原因，除前述提到調和法安定性與合法性之衝突以符合法治國精神外，況具有既判力之法院確定判決，尚允許經由再審程序予以重新審理、變更，則程序之縝密與嚴謹性尚不如法院判決之行政處分，豈有不許重新變更、審查之理[28]，況在我國繼受之德國立法者眼中，難以接受行政處分比法院判決具有更強之形式存續力[29]，基於舉重以明輕之當然解釋，自應允許行政程序重開制度之存在，該國於1976年制定行政程序法時，即明文在該國聯邦行政程序法第51條[30]。
最高行政法院對程序重開之一般性理解為：
「行政程序法第128條乃針對行政處分於法定救濟期間經過後，相對人或利害關係人於符合一定條件下，得向行政機關申請程序重開，以撤銷、廢止或變更原行政處分所為之程序規範。申請程序重開之目的既係要求撤銷、廢止或變更原行政處分，自應向有權撤銷、廢止或變更原行政處分之機關。又所謂「廢止」，原則上乃使合法行政處分向後失其效力的行政行為，故合法的行政處分亦可能作為申請程序重開之對象；而原行政處分是否有利於當事人，乃相對比較之概念，故具有持續效力之行政處分於作成時雖然合法，且依當時情形有利於當事人，但其所依據之事實，於事後發生變化，如斟酌該新發生之事實，當事人可受更有利益之處分，如持續適用原行政處分，反而較為不利者，即可主張依行政程序法第128條第1項第1款、第2款事由，申請自事實發生變更時起廢止原行政處分[31]。」
而所謂利害關係人，即依行政爭訟法理為保護規範效力所及而得以自己名義提起訴願及行政訴訟之法律上利害關係人[32]，不包括事實上之利害關係在內[33]。
以歷史解釋角度切入，考其立法沿革，「法定救濟期間經過後」並非原本草案的文字，參酌草案形成前的會議紀錄[35]，由葉百修大法官所草擬的行政程序法第128條（當時為草案第145條），文字為：「已不得請求撤銷之行政處分，管轄機關應依相對人或利害關係人之申請重新進行行政程序。」可謂與德國法近似。但當時朱石炎教授提出為配合當時已通過的行政程序法第117條（當時為草案第139條），於是把「行政處分於法定救濟期間經過後」納入條文，旋即通過成為之後通過條文之前身。再參酌行政程序法第117條（當時為草案第139條）之會議紀錄，原草案條文為：「違法行政處分得由原處分機關或上級機關依職權為全部或一部之撤銷。違法行政處分於不得訴請撤銷後，亦同。」委員吳庚教授察覺未含括訴願程序，於是建議將「違法行政處分於不得訴請撤銷後，亦同」改為「違法行政處分於不得依訴願或行政訴訟程序請求撤銷後，亦同」，此際委員城仲模教授提出於兵役或稅等領域，未必有爭訟之救濟途徑，於是吳庚教授更改其建議，改為「違法行政處分於法定救濟期間經過後，亦同。」在立法院審議時，亦未針對這個要件有所著墨，由此等立法故實可以見得，我國立法者並無刻意別出心裁，而設計出一套獨特的行政程序重開制度，而係偶然之際（或許基於體系解釋為求前後法條文字之一貫），立出現行的條文。
依體系解釋之角度觀之，行政程序法第117條與第128條皆有「法定救濟期間經過後」字樣，前者配合訴願法第80條第1項之結果，行政機關不論法定期間經過與否，均得職權撤銷之，惟行政機關受到行政處分之拘束，乃來自於「實質存續力」（處分一作成即產生，因為信賴保護原則之要求，實質存續力具有限制處分機關廢棄權之效力），而與「形式存續力」無涉[36]，故本文認為，於行政程序法第117條放入「法定救濟期間經過後」之文字，似嫌多餘；而第128條放入此段文字，誠如前述，應指具有形式存續力的行政處分，但是否限於行政處分於「法定救濟期間經過後」，而不包括「受法院確定判決」、「當事人捨棄行政救濟權」、「發生失權效」等事由？易言之，須先瞭解行政程序法第128條所謂「法定救濟期間經過後」之意義為何？其中，再分辨行政處分之相對人已依法提起行政救濟，經訴願確定，或行政法院判決確定後，可否再依行政程序法第128條規定申請程序重開？目前學說與實務間立場並不一致，於下述之[37]。
【附表】：法定救濟期間經過後，行政處分之相對人已依法提起行政救濟，經訴願確定，或行政法院判決確定後，可否再依行政程序法第128條規定申請程序重開？
擺盪在法安定性與個案正義間的行政法秩序：
行政程序法第128條程序重開之研究*
王奕晟**
要目
第一章 楔子.... 2
第一節 研究動機與目的.... 2
第二節 研究方法.... 4
第二章 行政程序重開制度之介紹暨案例整理及分析.... 4
第一節 行政程序重開制度之定義.... 4
第二節 行政程序重開之要件.... 10
第三節 申請之審查及決定.... 21
第四節 法律救濟.... 23
第五節 行政程序重開案例事實與爭點整理.... 24
第六節 法院見解與評釋.... 30
第三章 行政程序重開制度之相關延伸議題.... 34
第一節 行政程序重開制度與稅捐稽徵法第28條之關係.... 34
第二節 行政程序重開制度與訴願再審制度之競合.... 35
第四章 結論.... 37
參考文獻.... 39
“Law must be stable and yet it cannot stand still. Hence all thinking about law has struggled to reconcile the conflicting demands of the needs of stability and of the need of change.”
Roscoe Pound[1]
第一章 楔子
第一節 研究動機與目的
隨著威權體制崩解，民主社會轉型，人民受憲法保障基本權利，更有籌碼立足在當今社會，勇於捍衛自己的權利來挑戰不公不義。法治國原則為憲法基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守[2]，但為了維護法安定性，往往會有僵化之現象，讓正義與人民越來越遠。誠如哈佛大學教授邁可．桑德爾（Michael Sandel）在《正義：一場思辨之旅》一書所言，「界定個人權利的正義原則不該建立在特定的美德觀或最良善的處世之道上面。尊重人人對良善人生的自主選擇，才是正義社會。」[3]基此，為保障法安定原則不至於過度傾軋個案正義，建構讓公民有機會改變既有不公不義行政行為之制度，讓理性思辨、民主對話取代無益的衝突叫囂，進而使政府能向上提昇，邁向正義社會，實乃刻不容緩之事。任何法律秩序及由其衍生之秩序，往往徘徊在「安定性」與「妥當性」要求之間，並為兩者之取捨能否得兼而困擾。安定性表現在穩定性之需求，而妥當性則表現於必要之變動（mutatis mutandis）。基於此等思考，為求法安定性，難免會遷就現實或將錯就錯，如消滅時效制度、失權制度、形式存續力制度等；而為求妥當性，過則勿憚改，即有各種機制加以監督、糾正、救濟與自我反省，如職權撤銷或變更原處分、申請撤銷、廢止或變更原處分等制度[4]。
因為行政法秩序並非一成不變，而須順應實際情況達權通變，原則上安定性與妥當性必須得兼，但例外情形基於法益衡量[5]之思考，為了確保行政行為之合法與妥當（合稱妥當性，亦稱個案正義）[6]，不得不捨棄法治國原則下之法安定性原則，以成全依法行政原則下行政行為妥當性所欲維護之法益，本文欲探討之行政程序法第128條「行政程序重開」制度[7]，即為注重妥當性之一種機制，此機制係為兼顧並調和法安定性與合法性之衝突所由設，自中華民國90年1月1日施行以來，已在我國實務中成長與茁壯中，當然也因為條文規定的瑕疵，伴隨產生了不少問題[8]，如「法定救濟期間經過後」之確切意涵、「具有持續效力之行政處分」指涉為何，以及行政程序法第128條第2項「發生新事實」是否屬於贅文等，為本文欲探究之核心；又加上該制度與其他類似制度競合（如訴願再審、行政訴訟再審、稅捐稽徵法第28條等），在適用上更因為法無明文而迭生爭議，本文擬在必要時附帶說明。
行政程序重開此一嶄新的制度，在行政程序法草案階段，是否立即納入我國法律體系之必要，已有疑義[9]，但立法者最終決定將其納入行政程序法，在我國運作十一年之際，相關學說與實務見解產量已非鳳毛麟角，正是一個整理步伐，再跨步前進之大好時機，因此本文將先整理國內之相關文獻，簡介我國程序重開制度之理論，並以數則案例觀察實務之運作情形，評析是否精準地掌握此一制度，進而企盼釐清爭議後，有關機關能基於依法行政及保障人民權益之理念，勇於任事。
第二節 研究方法
本文擬以文獻分析法，從與研究主題相關之期刊、論文、專論、研究報告、學術研討會紀錄及政府部門有關資料等文獻著手，進行整理與分析，簡述行政程序重開制度之操作與解釋，並溯源自德國聯邦行政程序法，做比較法之分析。此外，再從我國實務中的案例抽絲剝繭，整理案例事實與爭點意識，佐以行政程序重開之學說見解，做基本的評釋。
第二章 行政程序重開制度之介紹暨案例整理及分析
第一節 行政程序重開制度之定義
第一項 用語
「行政程序重開」亦稱「行政程序之重新進行」（Wiederaufgreifen des Verfahrens）[10]、「行政程序之重新開始」[11]、「手續之重新進行」[12]或「行政程序之再度進行」[13]等名，其概念相當於我國訴願法之「再審」[14]與行政訴訟法之「再審」（Wiederaufnahme des Verfahrens）[15]。行政程序重開又有「廣義」與「狹義」之區分，通說[16]以為，「（廣義）行政程序重開」係指開啟已終結程序的手續規定，包括了「行政機關」基於合義務裁量，主動依職權廢棄已具有存續力之行政處分後（行政程序法第117條以下、第122條以下）所重新進行之程序，以及「人民」依行政程序法第128條規定，在一定條件下，請求行政機關重新進行程序，稱之「（狹義）行政程序重開」。[17]本文所關懷者僅為「狹義之行政程序重開」，所以若未特別標明，「程序重開」皆指行政程序法第128條之「行政程序重開」，合先敘明。
第二項 立法目的[18]
⑴ 為加強對人民權利之保護，確保行政之合法性，特在一定要件下，賦與行政處分之相對人或利害關係人得申請管轄機關撤銷、廢止或變更原處分，以使行政程序法之程序保障更能合乎法治國家之精神。⑵ 行政處分於法定救濟期間經過後，原已發生形式確定力，基於法之安定性原則，相對人或利害關係人應尊重其效力，不得再有所爭執。惟為保護相對人或利害關係人之權利及確保行政之合法性，於具有一定事由時，似應准許行政處分之相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更原處分，以符法治國家精神，是其制度之目的，係在調和法之安定性與合法性間之衝突，至為灼然。準此，相對人或利害關係人得申請撤銷、廢止或變更原處分之要件，似應寬嚴適中[19]，俾符制度精神。但如相對人或利害關係人因重大過失而未能在原行政程序或救濟程序中主張該事由者，則無予以保護之必要。
⑶ 又申請撤銷、廢止或變更原處分，宜有相當限制，於本條第2項規定申請撤銷、廢止或變更原處分應於3個月內為之。至其期間，係自行政處分於法定救濟期間經過後起算，如其事由發生在後或知悉在後者，則自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，則不得申請。
第三項 基礎思維
行政程序重開之概念內涵該如何理解，由於法無明文，於是造成區分廣義與狹義的學說爭論，德國少數見解就是擔心通說見解將導致已終結之行政程序再度展開而「重新進行」另一程序，實則「重新進行」用語若不釐清其概念，爭議將永不止息。詹鎮榮教授將行政程序重開之概念內涵分為以下數點，有助於釐清概念，茲摘錄之[20]：⑴ 存有先後兩個不同之行政程序，且皆涉及同一事件，亦即透過新行政程序（第二次程序）之開啟，再度審查已終結行政程序（第一次程序）所處理過的事件。在此意涵下，行政程序之「重新進行」或「重新開始」之概念用語，在語意上並不精確，易起人誤解。蓋於此所涉及者，並非已終結之第一次行政程序之「再度」開啟，並將其延伸；毋寧實際上乃開啟一個全新的第二次行政程序。析言之，所謂的「重新」，所指涉並非行政程序，而係新舊兩個行政程序所關涉之事件的同一性[21]。
⑵ 已終結之行政程序專門指涉以作成行政處分為目的所進行之行政程序，而非廣被締結行政契約、擬定行政計畫、制定法規命令等其他行政程序。
⑶ 原行政處分須因法定救濟期間經過而產生形式存續力。
概念廓清之後，便要討論狹義（行政程序法第128條）與廣義（行政程序法第117、122條）行政程序重開之適用順序問題，縱使我國未如德國有肯認兩者可兼容之法律明文[22]，但根據我國學界與實務見解，亦同於德國法之解釋，認為兩者可並行不悖，不生相互排斥的問題[23]。此外，行政程序法第117、122條僅賦予行政機關就違法行政處分得本於職權自行撤銷之「程序裁量權」（Verfahrensermessen），人民僅得要求行政機關必須合義務裁量而已；而行政程序法第128條則賦予人民有請求程序重開之公法上權利（公法上請求權），當具備法定要件時，裁量收縮至零，而無裁量餘地，行政機關即應重開行政程序[24]。所以，倘若無法確定系爭事件屬於行政程序法第128條或行政程序法第117、122條，行政機關除應行使闡明權外，有疑義時應採取對人民有利之解釋，以行政程序法第128條受理之。如此一來，更可防免進入司法程序後再由法院行使闡明權，避免造成「事倍功半，而且會造成案件屢次發回」之流弊[25]。
從程序之角度而言，「行政程序重開」係指行政機關對於已具有形式存續力之行政處分，於一定條件下，在一個新的程序中重新加以考量，並決定（實體法上）是否予以撤銷或變更[26]。由此可以見得，基於法安定性要求所產生的形式存續力制度並非拘束行政機關撤銷權之行使，而係排除相對人或第三人依通常救濟程序聲明不服之可能性[27]而已。
設計行政程序重開之主要原因，除前述提到調和法安定性與合法性之衝突以符合法治國精神外，況具有既判力之法院確定判決，尚允許經由再審程序予以重新審理、變更，則程序之縝密與嚴謹性尚不如法院判決之行政處分，豈有不許重新變更、審查之理[28]，況在我國繼受之德國立法者眼中，難以接受行政處分比法院判決具有更強之形式存續力[29]，基於舉重以明輕之當然解釋，自應允許行政程序重開制度之存在，該國於1976年制定行政程序法時，即明文在該國聯邦行政程序法第51條[30]。
最高行政法院對程序重開之一般性理解為：
「行政程序法第128條乃針對行政處分於法定救濟期間經過後，相對人或利害關係人於符合一定條件下，得向行政機關申請程序重開，以撤銷、廢止或變更原行政處分所為之程序規範。申請程序重開之目的既係要求撤銷、廢止或變更原行政處分，自應向有權撤銷、廢止或變更原行政處分之機關。又所謂「廢止」，原則上乃使合法行政處分向後失其效力的行政行為，故合法的行政處分亦可能作為申請程序重開之對象；而原行政處分是否有利於當事人，乃相對比較之概念，故具有持續效力之行政處分於作成時雖然合法，且依當時情形有利於當事人，但其所依據之事實，於事後發生變化，如斟酌該新發生之事實，當事人可受更有利益之處分，如持續適用原行政處分，反而較為不利者，即可主張依行政程序法第128條第1項第1款、第2款事由，申請自事實發生變更時起廢止原行政處分[31]。」
第二節 行政程序重開之要件
第一項 須由行政處分相對人或利害關係人向管轄機關提出程序重開之申請
提出申請者是否屬於已經由合法送達行政處分之相對人（包括其權利之繼受人）或利害關係人。相對人或利害關係人之申請必須具備一定要件，除一般之程序要件外，如行政程序之當事人能力、行為能力及行政機關之管轄等，尚包括行政程序法第128條規定之特別要件。而所謂利害關係人，即依行政爭訟法理為保護規範效力所及而得以自己名義提起訴願及行政訴訟之法律上利害關係人[32]，不包括事實上之利害關係在內[33]。
第二項 行政處分之法定救濟期間經過後
「法定救濟期間經過後」，指該行政處分已不可再利用一般救濟途徑加以撤銷、廢止或變更，而具有所謂的「形式存續力」而言。但行政處分產生形式存續力之原因並不限於「法定救濟期間經過後」，我國法繼受德國法，該國聯邦行政程序法第51條第1項使用的用語為「已不具可爭訟性之行政處分」（unanfechtbarer Verwaltungsakt），根據一般學說見解，除逾法定救濟期間外，具形式存續力之駁回撤銷或課予義務訴訟法院判決，以及相對人或利害關係人之合法捨棄行政救濟權，甚至在發生「失權效力」之例外情形下，亦皆足以使行政處分產生形式存續力或不可爭力[34]。由此可知，德國法之文義範圍，較我國法為寬，基於和德國立法例不同的緣故，故針對「法定救濟期間經過後」之解釋，在我國無論是學說與實務之見解，可謂是百家爭鳴、莫衷一是。我國法究竟為何和德國法不一樣？立法者是否有特殊的考量？溯及立法故實，或許能有一個答案。以歷史解釋角度切入，考其立法沿革，「法定救濟期間經過後」並非原本草案的文字，參酌草案形成前的會議紀錄[35]，由葉百修大法官所草擬的行政程序法第128條（當時為草案第145條），文字為：「已不得請求撤銷之行政處分，管轄機關應依相對人或利害關係人之申請重新進行行政程序。」可謂與德國法近似。但當時朱石炎教授提出為配合當時已通過的行政程序法第117條（當時為草案第139條），於是把「行政處分於法定救濟期間經過後」納入條文，旋即通過成為之後通過條文之前身。再參酌行政程序法第117條（當時為草案第139條）之會議紀錄，原草案條文為：「違法行政處分得由原處分機關或上級機關依職權為全部或一部之撤銷。違法行政處分於不得訴請撤銷後，亦同。」委員吳庚教授察覺未含括訴願程序，於是建議將「違法行政處分於不得訴請撤銷後，亦同」改為「違法行政處分於不得依訴願或行政訴訟程序請求撤銷後，亦同」，此際委員城仲模教授提出於兵役或稅等領域，未必有爭訟之救濟途徑，於是吳庚教授更改其建議，改為「違法行政處分於法定救濟期間經過後，亦同。」在立法院審議時，亦未針對這個要件有所著墨，由此等立法故實可以見得，我國立法者並無刻意別出心裁，而設計出一套獨特的行政程序重開制度，而係偶然之際（或許基於體系解釋為求前後法條文字之一貫），立出現行的條文。
依體系解釋之角度觀之，行政程序法第117條與第128條皆有「法定救濟期間經過後」字樣，前者配合訴願法第80條第1項之結果，行政機關不論法定期間經過與否，均得職權撤銷之，惟行政機關受到行政處分之拘束，乃來自於「實質存續力」（處分一作成即產生，因為信賴保護原則之要求，實質存續力具有限制處分機關廢棄權之效力），而與「形式存續力」無涉[36]，故本文認為，於行政程序法第117條放入「法定救濟期間經過後」之文字，似嫌多餘；而第128條放入此段文字，誠如前述，應指具有形式存續力的行政處分，但是否限於行政處分於「法定救濟期間經過後」，而不包括「受法院確定判決」、「當事人捨棄行政救濟權」、「發生失權效」等事由？易言之，須先瞭解行政程序法第128條所謂「法定救濟期間經過後」之意義為何？其中，再分辨行政處分之相對人已依法提起行政救濟，經訴願確定，或行政法院判決確定後，可否再依行政程序法第128條規定申請程序重開？目前學說與實務間立場並不一致，於下述之[37]。
【附表】：法定救濟期間經過後，行政處分之相對人已依法提起行政救濟，經訴願確定，或行政法院判決確定後，可否再依行政程序法第128條規定申請程序重開？
| 立場 | 支持者 | 理由 |
| 肯定說 | 陳敏 大法官 | 根據第128條第1項但書反面解釋，當事人非因重大過失而未在法律救濟程序中主張得申請程序重開之事由，即可申請程序重開。因此對經行政法院判決確定之行政處分，應亦得申請程序重開。惟原經法院判決駁回確定者，基於該判決之既判力，如事實及法律狀態並未改變，行政法院不得作成違反原確定判決之判決[38]。 |
| 洪家殷教授 | 德國聯邦行政程序法第51條規定，認為行政法院判決與行政權之效力可分別視之，基於權力分立之行政權與司法權相互尊重原則，二者效力相同。我國行政程序法第128條既係源自德國行政程序法第51條，即應全部參採，行政權所為之處分應得到其他機關之尊重，若該處分事後確有疑義，縱因法定期間經過而無法請求救濟，仍應使行政機關有再行檢討之必要，且程序再開有構成要件及一定期間之限制，尚不至造成當事人一再申請而影響法之安定性[39]。 | |
| 陳英鈐教授 | 權利睡著者被驚醒後申請行政程序重開，與一路救濟奮戰到底仍敗訴者，若不允許後者程序重開，有違平等原則；從既判力客觀效力而言，程序重開與原行政處分乃不同訴訟標的，應許程序重開[40]。 | |
| 詹鎮榮教授 | ⑴ 文義解釋：行政程序法第128條第1項但書揭示「救濟程序」，似乎意味著立法者並不排除相對人或利害關係人得提起訴願與行政訴訟，以針對不利益行政處分尋求救濟之可能性。但第1項「法定救濟期間經過後」及「未能在救濟程序中主張其事由」兩部分，即呈現文字形式相扞格之現象，若採取「法定救濟期間經過後」，即排除經法院確定判決之行政處分得作為程序再開之程序標的。 ⑵ 目的解釋：行政程序重新進行旨在對於法安定性進行一定程度之鬆動，俾能確保其他法治國憲法所保障之法益。……本文認為「行政處分於法定救濟期間經過」概念，不應被視為立法者有意窮盡式地將作為行政程序重新進行程序標的之行政處分，限縮在基於「法定救濟期間經過」而發生形式存續力而已。毋寧應理解為立法者針對「具形式存續力之行政處分」的一種例示性表達方式而已[41]。 | |
| 台北高等行政法院 | 程序重開之申請係在廢止或撤銷行政處分之存續力，所以經判決維持之行政處分亦可提起程度重開之申請，另行政訴訟再審制度係在於廢棄原確定判決，並繼續進原行政訴訟程序，是以經再審判決確定之事件，仍得依行政程序法第一百二十八條之規定提起程序重開之申請，二者可並行[42]。 | |
| 否定說 ㊀ | 經行政訴訟程序僅能提再審之訴（無從依照再審程序救濟者，例外允許程序重開[43]） | |
| 法務部 | 若經行政法院實體確定判決予以維持之行政處分，關係人可依再審程序謀求救濟，故不在重新進行行政程序之列。惟如無從依再審程序救濟者，解釋上，亦當容許其申請重新進行行政程序，以求周延[44]。 | |
| 最高行政法院 | 行政程序法第一百二十八條第一項第三款[45]規定，乃係指行政處分未經行政法院判決，於法定期間經過後，具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者，當事人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更而言，其已經行政法院判決，而具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者，自應依行政訴訟法第二百七十三條、第二百七十五條之規定，提起再審之訴[46]。 | |
| 否定說 ㊁ | ||
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