跨媒體集團要不要進行所有權管制？管制的正當性與必要性？這篇舊作就貼出來與諸君分享囉～跨媒體所有權管制──以NCC對「旺旺入主三中」案處分為討論焦點Cross-ownership and Media o...
第一章 楔子
本文指出，此例應為我國第一宗「報紙—電視」跨媒體經營之管制事件[1]，在外國已發展有相當時日之理論及實務可供參酌，本文擬以比較法之論據為出發點，並依此視野佐以我國現行法規，檢視NCC於本案中有關作為之合法性，並探討其實效性，亦即此舉是否有助於改善台灣目前的媒體亂象。
第二章 比較法：數位匯流時代之（跨）媒體管制
第一節 媒體所有權管制概觀
現在是「數位匯流」[2]之時代，過去或現行之諸多法規於制定之時並無法預見未來科技的發展，因此對於各種新興數位媒體的領域，並無適當法律規範可作為主管機關以及業界的依循標準。[3]既有管制法規早已不合時宜，適時檢討以符合時代脈動才對人民有利，因此，為了保障人民之文化公民權及傳播權[4]，必須拋棄舊的管制思維，以免管制失靈造成「媒體亂象」[5]。是以，檢討對於媒體所有權之管制理論，修訂法規以俾利適用於當今社會，才是當務之急。
在這次事件中，NCC在我國法令並未周詳之情況下，參酌外國之管制模式，做出附附款許可負責人變更之行政處分，主要有美國與歐盟。以下茲以NCC之《處理說明書》[6]為主幹、學者之見解為補充[7]，闡述美國及歐盟之跨媒體管制理論。
第一項 美國媒體所有權管制之變革
美國對廣電媒體的管制始於1934年的傳播法（The Communications Act of 1934），時值美國經濟大蕭條時期，政府對各類公共建設，經濟事物與社會福利的管制程度高。在1996年大幅解除管制以前，FCC之主要考量有二：「多元所有權原則」及「跨媒體所有權規則」，前者之目的在於儘量讓相同或類似媒體的所有權為不同人所有，避免媒體所有權的單一化，最具有代表性為1938年的「雙頭寡占規則」，禁止電台執照所有人在同一市場區域內取得另一家電台的執照；後者乃1970年，FCC改採比較限縮的解釋，廣播電台經營者將無法取得同一市場區域的電視台執照（反之亦然），此舉可視為FCC對媒體跨界經營管制的濫觴。此後FCC對跨媒體經營的管制益趨積極，1975年公布了最重要、也最具爭議性之「『廣電—報紙』跨界經營限制規則」，明確禁止報業跨足廣播或電視公司的經營。此一規則之後在1978年美國聯邦最高法院的FCC v. National Citizen Committee for Broadcasting一案中，獲得大法官之背書，所有大法官一致同意通訊傳播法已賦予FCC在必要時制訂管制規則，規範業者取得執照的一般要件以追求公共利益的權限，且法院也接受FCC所言，媒體所有權之分散多元與公共利益攸關，是以FCC管制的法源基礎並無疑義；再者，此一跨媒體經營的限制，其目的在於「增加社區中發聲管道的數量」，而不在於「限制或控制業者的言論內容」，因此與美國憲法無違。
這樣子的管制趨勢，直到1980年後在去管制化政策的影響下，美國聯邦傳播委員會（Federal Communications Commission，FCC）才開始進行各項對廣電媒體的鬆綁政策。
1996年的電信法取消廣電、有線電視與電信等企業之間的跨業所有權限制，堪稱是20世紀結束前對通訊傳播領域最大幅度的鬆綁。從1996年迄今，FCC的媒體所有權管制規則雖然有著頻繁地變更，但朝著放寬管制標準或彈性化走的趨勢卻始終不變。
到了21世紀，FCC認為近年來因為報業的衰退，加上新媒體的崛起，使得傳統上報紙擔任地方上公共資訊流通與監督政治過程守門員的角色已被侵蝕，於是2003年有限度放寬電視公司經營報紙、廣播電台所有權的限制，FCC認為此舉並不當然會為多元意見的傳播帶來危險，FCC並建立了一個比以往更為複雜之管制架構。但是2007年在紐約時報、華盛頓郵報等輿論媒體與諸多公民團體的抨擊下，電視公司經營報紙、廣播電台的跨媒體政策被參議院否決，然眾議院尚未作成決議，此一規則得否存續施行，仍有待觀察[8]。
檢視美國1996年電信法通過後，媒體併購案大增，所有權集中化的現象加劇，誠如學者一針見血的指出，媒體所有權規範的修正，並沒有給消費者帶來福利，只是給媒體巨亨送了一份大禮（Jaquet, 2002）。
第二項 歐盟媒體所有權購併之原則
歐盟對媒體併購（media mergers & acquisitions）、合資（joint venture）等媒體所有權交易的情形，歷來均有較嚴格的規範，目的在避免媒體過度集中化，減損媒體獨立觀點與內容多樣性，威脅歐盟各國自豪與珍視的民主人權價值。
在1989至1999年間，歐盟審理的50件涉及媒體併購或合資案中，有8件被否決，否決比例（16%）與一般非媒體的併購案相較（否決比例1%）不可謂不高。換言之，歐盟對於涉及媒體併購或合資案，採取了比較嚴格的審查標準。
歐盟受理媒體併購的主管機關是「競爭委員會」（The Competition Commission, CC）與「資訊社會委員會」（The Information Society Commission）。1989年後，歐盟通過制定併購管制規範（merger regulation），要求媒體併購案發生前必須預先告知（per-notify）競爭委員會。根據這項規定，涉及跨媒體併購的案件有時會因競爭委員會持非正式負面看法而提前破局。此外，競爭委員會強調媒體併購准駁決定的準則是：「消費者保護、公共利益的維繫及媒體多元表現（media pluralism）等三大原則。」
第二節 媒體所有權管制之正反論辯
由美國之實例可知，整個媒體管制架構雖由FCC負責主導，但國會及法院都會在關鍵時刻發揮一定之牽制力量，不論是支持或反對者，皆可利用國會立法的遊說、行政程序的參與以及法院的訴訟進行，提出支持或反對媒體所有權管制的理由。也因此美國針對所有權管制累積了相當多的正反論辯，以下乃以美國見解為鋪陳架構，作一比較法見解之轉述。[9]
第一項 肯定見解
- 落實憲法言論自由的保障以促進民主運作的健全，當媒體產業集中、寡占之生態形成，一旦媒體濫用其地位，阻絕不同聲音進入「觀念自由市場」，則「言論自由市場」之「言論商品」種類勢必不夠充沛，喪失多樣性的結果將導致思辯民主減少，民主公正性也將因此受到威脅。故設法管制讓市場上有多樣性的媒體彼此競爭，讓各種非主流的意見都有抒發之管道，以達到多元化之效果。
第二項 否定見解
- 篤信觀念自由市場理論，深信市場中那隻無形之手會帶領吾人得到至善，政府之介入乃家長主義的象徵，即便將之披上「結構管制」的外衣加以妝點，仍與政府直接剝奪人民憲法上的言論自由與新聞自由無異。
第三章 NCC附附款核准旺旺入主三中處分之合法性
第一節 概說
能否在行政處分中為附款，端視行政機關有無裁量權限。若有裁量權限，則得為附款；若無裁量權限（即羈束處分），則須以法律明文規定或為確保行政處分之履行，始得為之（行政程序法第93條第1項參照）。
而本案中，涉及形式上負責人變更之「許可」，實則跨媒體所有權結合之「核准」，究竟是否為裁量行政？在廣電法規未明文授權前，添加附款之行為，有無違反法律保留原則之虞？以下，先闡述雙方當事人之主張，並論述附款之容許性，最後再分析各附款之合法性。
第二節 當事人之主張
第一項 否定說：附附款之行政處分違反依法行政，於法無據
中時旺旺集團指出，NCC所為之附款翻遍現行廣電法規，並無相關之禁制規範，衡諸實務上廣電媒體互兼董事之情形所在多有，且NCC於決議文亦指出美國早在上世紀末就解除跨媒體的經營限制，故中時旺旺集團認為NCC所加附之多項附款，違反法律保留原則，其不符合依法行政文旨者可謂斧鑿斑斑。[11]
第二項 肯定說：負責人變更係屬裁量行政，NCC得為附款
行政程序法第93條第1項規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」附款之決定使行政決定有彈性，有效率，並能顧慮人民之利益，符合比例原則及個案正義原則之要求。[12]其中，期限、條件及廢止保留等附款，僅限制行政處分主要規制對相對人之授益，並未增加人民之不利負苛，行政機關得依裁量決定，是否對裁量授益處分設置此等附款，尚無疑問。惟此附款若是「負擔」者，課以相對人作為、容忍或不作為義務，若超過行政處分授益之限制，設定可強制執行之義務時，即有違反法律保留原則之虞。[13]
本案之負責人變更，乃中天電視與中國電視公司，其法人股東榮麗投資股份有限公司，將股權讓予旺旺集團之旺旺食品股份有限公司，依據廣播電視法第14條第1項：「廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。」申請變更負責人。而同法第13條規定：「廣播、電視事業之組織及其負責人與從業人員之資格，應符合主管機關之規定。」此乃立法者賦予NCC對是項規定有准駁權限之空白授權條款，縱廣播電視法施行細則第18條第3款、19條第1項第3款[14]有禁止壟斷的規定，但本案中因為旺旺集團早已透過巧妙的股權分配規劃，技術性地規避了上述施行細則所規定之消極要件[15]，惟主管機關既有裁量權，課予申請人一定義務之負擔若合乎比例原則、平等原則等法要求，尚難謂違反法律保留原則而違法。
第三節 評論所有權管制（附附款行為）之容許性
依據上開法條文義，負責人變更之許可，究係羈束行政之「許可」抑或裁量行政之「特許」，若係前者，NCC僅有形式審查權，符合法定要件即須一概准許；若係後者，NCC即有實質審查權，決定是否予以添加附款。從現行法規來看，並未確切指明於負責人變更事項NCC有附附款之裁量權，遂使主張「市場論」（政府放手論）者得以違反法律保留原則之罪名加諸NCC；但從各項有關公用事業等的管制法規（如電業法、鐵路法、公路法、電信法）與管制模式中，此類許可一向被當作係「裁量」或「特許」，採取此說之「政府規範論」（公共論）者，並指出依據我國司法院大法官釋字第443號解釋理由書所揭櫫之「層級化保留」體系，法律保留之密度可視「事件性質」予以調整，若係裁量處分，則行政機關自得附加附款而無待法律規定（行政程序法第93條第1項）。[16]
但法條文義無法一望即知時，依據授權明確性原則，衡諸授權之目的、內容、範圍是否具體明確，或由法律整體性推知其授權目的、內容與範圍，若採極度嚴格審查密度論者，還是會如否定見解，認定NCC只能「形式審查」。但在飽受媒體亂象肆虐的現在，一般人民應對跨媒體「壟斷」言論自由市場之情形不免發出擔憂，無論此媒體之意識型態是否與己相合。例如這世界只有A報的說法，或只有B報的說法，針對一件朝野皆須被各打五十大板之事件上，若缺乏公正之媒體，且該媒體又未盡平衡報導之義務時，可能只有「執政黨對、在野黨錯」，或「執政黨錯、在野黨對」之「二分法」新聞，那就是洗腦式的規訓了。現代人不是愚民，豈能不對事實真相起疑竇心？關於政府是否可對跨媒體行為加以管制，應提昇至憲法層次談論，詳見後述。
第四節 NCC所為各附款之合法性檢驗
NCC對於中國電視與中天電視課予相同要求之七個附款，其大要為：
（一）指派代表不得同時兼任中視與中天電視法人董事、監察人，兼任者三個月內應變更之；（二）兩公司一年內應設一獨立董事；（三）高階經理人不得同時兼任；兩公司應獨自設立攝影棚，不得有節目聯合招攬之情事；（四）兩公司應於三個月內成立倫理委員會，並每三個月定期公布自律報告；（五）兩公司應設置獨立節目編審人員，並於三個月內提出內部管控改善計畫；（六）如果有外資或陸資將撤銷許可；（七）未來訂立跨媒體的規範時，兩公司須遵照辦理。[17]
以上七個附款中，除附款六僅是重申相關廣電法規不得有外資，否則撤照之「解除條件」[18]外，附款七係針對來日的跨媒體規範，所預設「負擔之保留」，其他五款皆是課予中視與中天一定之作為、容忍或不作為義務之「負擔」，這六個附款中，「董監事不得兼任」、「高階經理人不得兼任」、「節目設置獨立的編審人員」等各款負擔，固守通訊傳播基本法之立法精神，其作成未與行政處分之目的相違背，亦不違反比例原則、平等原則，或是不當聯結禁止原則等，本文以為NCC此舉並無不當，應予肯定；惟「廣告、業務部門獨立」、「設置倫理委員會」即有可議之處，在三中案說明書內，NCC指出：「本案混合結合之事業在與買方進行交易時，例如節目外製／購或廣告代理等交易行為，進行互惠交換或搭售手段之交易，並進而導致其他媒體事業喪失交易機會」，此等目的與上述的多元、在地化並無直接相關；而「倫理委員會」之設置，NCC並無任何指示，當事人要如何遵循？此一大哉問。至於「不得共用攝影棚」、「內部流程機制之改善計畫」則有不當連結之瑕疵，應當刪除。
第四章 該行政處分是否有助於促進台灣傳播環境
第一節 生病的台灣傳播環境
台灣的傳播環境，自解嚴以降，到開放市場之政策，使得無數的媒體如雨後春筍般，充斥於台灣社會。也由於現在的媒體多如過江之鯽，遂導致媒體的亂象叢生。世界人權宣言第19條[19]揭示之消極與積極傳播權，前者乃個人及集體不受外力限制的傳播權利，在我國向來受到較大重視，也因此造成媒體出於競爭壓力及商業動機，而動輒侵犯人權；倒是後者，係關注個人及其集體所能使用的傳播資訊多寡問題[20]，雖然重要，卻較少引起討論。由本案可知，NCC深知人民對媒體亂象之不滿，以及為健全台灣的傳播環境，積極的賦予人民傳播權，遂對於法似無不合的負責人變更（跨媒體結合）案，課予其一定之附款，而非機械式地形式審查而核准，並宣示未來之案例將遵循此一機制加以管控，其苦心灼然，可見一斑。
而在媒體的商業競爭下，早期由於競爭者不夠多，收視率只是僅供參考；但隨著競爭者的增加，競爭更加白熱化後，為了收視率，各媒體莫不以羶腥色等增加收視率的方式為尊[21]
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