殯葬管理條例之理論與實務

政商名流某甲，生前對社會貢獻良多，死後亦備極哀榮，受各界推崇為大善人，惟其後人為其安排的身後事，卻一直未能順心如意。設某甲的繼承人為方便家族與民眾瞻仰，特於台北縣觀音山高價購買私有農地，闢占地六千坪的...

台北縣政府依據殯葬管理條例命甲之繼承人改善其位於私有農地興築違法墓園乙事，並預告將強制執行拆除之，甲之繼承人得否主張以罰鍰了事，析論於下：

一、私有農地得否開闢六千坪墓園及其他植物園、休憩場等設施？

1. 都市計畫法第85條授權內政部訂定都市計畫法臺灣省施行細則，第29條第1項本文規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農場及其相關設施。」依據該地之土地使用管制分區要點（都市計畫法第32條第2項、區域計畫法第15條第1項），墓園部分已違反該地之都市計畫；特殊植物園與休憩場設施，倘若屬於「休閒農場及其相關設施」，例外可以容許。
2. 惟本案顯係墓園之有關設施，和前揭特例無關，故甲之繼承人業已違反該地之都市計畫，主管機關得依都市計畫法第79條（區域計畫法第21條），處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

二、台北縣政府依據殯葬管理條例開罰，並要求依法改善而未改善，遂預告將指示當地鄉公所強制拆除之行為之合法性：

1. 地方制度法第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」台北縣政府本於地方制度法第19條第6款關於都市計畫及營建事項之法定職權，於民國93年2月26日發布台北縣政府處理違規濫葬要點，係依法訂定之自治規則。
2. 殯葬管理條例第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市 ）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。主管機關之權責劃分如下：……二、直轄市、縣（市）主管機關： …… 、（七）違法設置、擴充、增建、改建或經營殯葬設施之取締及處理。（八）違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之處理。」同法第22條第1項規定：「埋葬屍體，應於公墓內為之。」在非墓地用地興建墓園，依同法第56條第1項規定，可處三萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期半年內[1]起掘，若超過期限仍未起掘，可採連續罰，最後乃依據行政執行法第29條，指示當地鄉公所動用公權力強制拆除或起掘（第29條第1項），其費用全部由墓主支付（第29條第2項）。

三、甲之家屬能否以讓死者入土為安為由（台北縣政府處理違規濫葬要點第七點），主張罰錢了事？

1. 該地土地使用分區現為農業區，未變更為墳墓用地前即興築墓園，業已違法。縱嗣後提起變更，惟本案並未提起，亦無變更通過發布新都市計畫之可能，故興築墓園仍屬違法。
2. 據台北縣政府處理違規濫葬要點第七點，民國93年4月30日前亡故者，經違規人提出民情風俗上無法遷葬理由，檢附亡者除戶謄本，將可受到「埋葬者亡故日期起算六年之屆滿前日完成改善」之時限寬待，故切結同意在亡者亡故日期屆滿六年前日改善者，縣政府將裁處罰鍰新臺幣六萬元，並限違規人於該特定日起二個月內完成改善；期限屆滿仍未改善者，得連續處罰；每次處罰鍰（連續處罰乃針對將來不改善之義務違反，故稱怠金較為明確）新臺幣十萬元至改善完成日止。故適用時限寬待者，若於民國93年4月30日亡故，在切結同意改善時限末日之前日（民國99年4月29日）之前，尚不得強制拆除或起掘之。（撰寫本題目之日期為民國97年12月3日，故民國91年12月4日至93年4月30日間亡故者，目前仍在六年寬待期限內。）
3. 依題意，縣政府已依殯葬管理條例作出命改善之裁罰行政處分而未改善，故預告將指示鄉公所依法拆除之，此亡者應死於民國93年5月1日以後，或埋葬期間已超過六年者（死於91年12月3日前），依據該要點第七點，「得連續處罰；每次處罰鍰新臺幣六萬元至改善完成日止；情節重大者並得加重罰鍰額度。」職是之故，該要點第七點僅規定罰錢了事，仍無礙縣政府執行殯葬管理條例第56條第1項（台北縣政府處理違規濫葬要點第6點），強制執行拆除違法墓園。
4. 但甲生前為大善人，受各界推崇，依據台北縣政府違規濫葬要點第九點：「本府辦理違規濫葬案件，如案情特殊得專案簽辦，不受本要點第六點、第七點裁罰額度及改善期限限制。」若本案經縣政府認定為「案情特殊」者，甲之家屬主張依據該要點第七點罰錢了事，即屬可採。
5. 而目前實務運作，執法單位常以罰鍰並限期改善方式處理，但也會兼顧民間習俗（死者為大）酌情寬待，通常在第六年後規勸民眾，待屍體腐化完全再遷移。故罰錢了事者多，強制拆除者，除有明顯而立即之危險，在考量縣政府財政狀況與民間習俗下，甚少聽聞。

四、結論：

1. 甲之家屬可主張台北縣政府處理違規濫葬要點第七點罰錢了事；但縣政府仍有裁量權，決定是否依據該要點第九點專案簽辦以罰錢了事，或仍依照殯葬管理條例第56條第1項（台北縣政府處理違規濫葬要點第6點），指示鄉公所強制執行拆除違法墓園。
2. 惟選擇拆除者，在考慮依法行政之同時，應注意比例原則之遵守（憲法第23條、行政程序法第7條、行政執行法第3條、行政執行法施行細則第3條），期能達成官民雙贏之境界

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[1] 參照台北縣政府處理違規濫葬要點第6點：……本府依殯葬管理條例第五十六條第一項規定裁處罰鍰新臺幣三萬元整，並限期六個月內改善遷葬完成；違規情節重大者，得依違規情形加重裁處，並縮短改善遷葬期限。

反省：
1.本地應為區域計畫法管制處，援引區域計畫法更為明確。
2.結論應修正為甲之家屬可主張罰錢以「暫緩拆除」，至於若要「了事」，必須殆違法事由消滅後，方有了事之機會。