論文化資產保存法暫定古蹟程序之利弊 －從臺北縣坪林尾橋指定古蹟案談起－ 王奕晟* 要目 壹、研究題目與背景分析.. 2 貳、研究動機與目的.. 2 參、研究方法.. 3 ...
中華民國九十五年十一月廿一日 ，臺北縣坪林鄉公所興建國中路至北宜公路銜接橋工程（現稱協德橋）[1]，移除民國八○年代坪林尾橋修繕後於拆毀護欄處重置之紀念碑文，並些微破壞既有護欄。後又為建人行步道，於九十六年九月之際，拆除坪林尾橋之二公尺 護欄，導致坪林尾橋西岸兩側護欄，已有五公尺 之距，失去對稱美感。提報人王奕晟獲悉此事，於同年九月十九日 向臺北縣文化局反應破壞古蹟乙事，數次交涉之後[2]，該局同年十月十九日 方答覆「台端關心之坪林舊橋，並非本府已公告之古蹟，故並無文化資產保存法第30條[3]之適用」，於是提報人立刻加以提報[4]，十一月九日 已在會勘會議通知單內明載本橋為「暫定古蹟」[5]，但該人行步道工程卻持續施作，直至月底完工。由此，不難發現暫定古蹟之立法美意全然喪失，對於此制度之良窳，顯然仍有值得探究之處。
文化資產保存法納入暫定古蹟程序，係民國九十四年新修正時增訂，明定進入古蹟審查程序或有緊急情況時，主管機關皆可指定該物為暫定古蹟，以資保全。此制度之立法美意良善，但實行三年多以來，著名之案件，常顯示「過猶不及」或「拖延」等窘況，無法達成「保全」之目的。筆者鑑於親自啟動暫定古蹟程序之經驗，從中發覺現行制度賦予行政機關過大之裁量權，行政機關得拒適用「緊急情況」，而以通常行政作業程序拖延進入審查程序之時點，甚至進入認定為暫定古蹟程序後，處罰制度亦成效不彰，故本文欲研究本制度之良窳，並提出些許建議，期能更臻立法美意，達成保全珍貴文化資產樣貌之立法目的。
本文將以事實面與法律面來探究。先從坪林尾橋之沿革切入，佐以當初提報古蹟時蒐羅的各式史料，來說明本橋之文化、歷史價值，並說明本橋並非因利益衝突而提報，再敘述提報人踐行暫定古蹟程序之過程，和該制度所顯示的缺點。
當上述事實確立之後，再探究本案所涉及之法律爭點，先以他山之石──即近來社會有名的「樂生案」與「中正紀念堂案」，這二個利益衝突的實例，分析其中涉及暫定古蹟程序部分，以及實行暫定古蹟程序之成效。文末，再回到本文所關心的主題──坪林尾橋指定古蹟案，析論現行制度過於強調行政機關依職權為之，遂使暫定古蹟制度之立法美意失焦，本文並試圖提出辦法，期能貫徹立法意旨，保護珍貴的文化資產。
臺北縣坪林鄉坪林尾橋，現稱坪林舊橋[6]。其興建緣由，紀念碑文曰：「坪林舊橋之興建，緣起日據時期，日人為運補由台北至宜蘭之軍用物資及郵件所需，嗣於民前二年（明治四十三年）擇定現址開始施工。斯時本省物資嚴重缺乏，造橋所需鋼筋水泥等建材均由日本本土先行船運至深坑，行經石碇，再利用人力馬匹沿途經由保甲路搬運至工地現場，以進行施工。造橋工程費時兩年，於民國元年（大正元年）[7]七月間完工通行。」[8]
本橋當年由士紳積極爭取，運補道路曾一度研議改途，後經庄長鐘榮富極力爭取，方於現址開工。是時物力缺乏，除鋼筋水泥等先進材料由日本輸入，其餘建材皆就地取材，並由鄉民協力興築完成。本橋為當時臺北至宜蘭間唯一的交通橋樑，擔負著臺北至宜蘭間交通的重責大任，建造之需求並非全是日本政府的考量，且當時建造經費總督府無法全額負擔，故係由官民共同興建而成。本橋在通車初期，日本總督曾數度經過本橋，在民國五十七年坪林新橋通車前，本橋銜接後山與臺北的生活機能，實乃功不可沒，實可謂是一百年前的「雪山隧道」。
紀念碑文載：「第一座橋墩曾於民國十三年（大正十三年）間遭洪水沖毀流失，旋由日方派工程師浦田佐先生來台[9]，配合協助本地百姓完成修復屹立至今。當時完成鋼筋水泥土製的坪林舊橋，橋身九十七公尺 ，寬四公尺 。」當年淹大水，水勢相當洶湧，幾乎整個文山地區皆無一倖免，新店大坪林一帶更是水鄉澤國；上游坪林地區也不遑多讓，故坪林尾橋之一根橋墩也難逃此劫。據筆者先祖父回憶，當年他才5歲，曾為看大水而遭長輩臭罵一頓，目前龜山水力發電所依然留著當年最高水位的記號，寫著「大正十三年八月五日 午后七時三十分」[10]。而當今坪林尾橋之雛貌，就是民國十三年修復後的樣貌。
紀念碑文曰：「坪林舊橋橫跨北勢溪，曾為連接台北與宜蘭間之唯一交通橋樑。民國三十五年北宜公路正式通車，東[11]西往來車輛絡繹不絕於途，舊橋風光更趨鼎盛，此一盛況持續不斷。直到民國五十九年，坪林新橋（坪林橋）完工通車，逐漸取代舊橋交通樞紐地位，舊橋功成身退，居扮演鄉內交通橋樑角色。民國八十七年七月二十四日 ，坪林拱橋完工通車，正式取代坪林舊橋扮演鄉內交通橋樑角色，民國八十八年六月鄉公所遂將坪林舊橋規劃為供行人通行及欣賞山水景觀之行人徒步區。歲月催老，風光難在，追念坪林舊橋歲月，謹勤銘記以供後人垂思。」由於橋樑寬幅過窄，無法便利車輛雙向通行，故政府興建坪林新橋代之，而坪林尾橋西岸由於公路總局總站仍設在此處，故在民國七○年代末期總站尚未遷離之前，坪林尾橋仍發揮其應有的交通功能，直到民國八十七年才轉型為人行使用，惟迄今仍有機車騎士路過。
本橋受興建工程而受損，原橋面設有宮燈等措施，惟樣貌殘破，指定為古蹟後，正待後續之修繕工作。而本橋也入選「尋找十大土木史與史蹟作品競賽」。
坪林尾橋是十分早期的建築，根據二村悟、後藤治教授的文章記載，本橋採用當時最先進的技術（鋼筋混凝土），除了椼架之外，橋腳是鋼筋混凝土外而飾以石板而成，當時有椼架的橋樑，即便是日本本土也只有一座，更顯得該橋的價值所在，也可看見日人對於先進技術的引進，不分母國、殖民地，一律適用。
坪林尾橋建築在北勢溪上游岩盤上，以岩盤為基底，地基略淺。為保護橋墩穩固，採用船形破水式（嘩嘴型）橋墩，橋墩與溪水流方向未成直角交會，而是斜斜交會，以減少水流對橋墩的衝撞力。根據溪水的水流速度不同，每根橋墩的方向都有些許差異，展現了建築師的工藝智慧。
日本建築師採用對稱圖形建造坪林尾橋，屬於巴洛克式建築，巴洛克風格源自於歐洲的義大利，曾在十七世紀風行各國。日人引進此風格，隱含象徵著權力、財富與殖民，在建築上之展現。
戰時物資缺乏，故水泥及鋼筋皆來自於日本本土，且鋼筋十分纖細；其餘建材諸如砂石等，於北勢溪就地取材，呈現戰時克勤克儉的節約風格。
北勢溪水過坪林尾橋後，產生石灘，水花顯現白光，佐以青綠澄澈溪水，加以該橋的巴洛克式風格，展現出迷人的旖旎風景，足以令人流連忘返。
本橋係受新建工程而受損，施工單位於九十五年十一月廿一日動工之際，便移除紀念碑文，但因該碑文並非古蹟，故提報人暫予容忍。但已有些許護欄已然位移。
惟施工機關為建人行步道，在未得上級機關之允許下（「動工後」方檢具工程變更資料呈報上級機關，但似乎未得准許），逕直接拆除坪林尾橋護欄之一部，於是提報人立向上級機關陳情，希求保護本橋之完整性。
九十六年九月十九日，提報人將破壞情事向臺北縣文化局陳情，文化局九月廿七日 回函稱：「台端來信已由本局文化資產課答覆中，答覆內容奉簽准後，本局將儘快為台端回覆。謝謝台端的來信！」九月廿八日 曰：「台端來函敬悉。有關坪林舊橋保存事宜，本局將儘速至現場勘查，後續處理情形再另行函復。」距離發現侵害情事，已經過了至少半個月以上的光陰。
之後，十月十一日 再次回函，採信坪林鄉公所的說詞，回稱：「有關坪林舊橋保存事宜，本局業於本（96）年10月2日會同鄉公所現勘，發現該橋橋面以上部份已改建，僅橋墩係原有構造物，非常優美，值得保存。實際上公所亦將該橋規劃作為鄉內景觀點保存，本次工程僅作橋面之銜接，並無破壞之行為，而橋樑上之機電管線相當雜亂，鄉公所將予整理及美化，並作為人行景觀橋供遊覽之用。」惟本案弔詭的是，破壞古蹟者竟然是地方機關，且該機關之公務員對於本橋之歷史縱未曾深究，但理應知道本橋在民國八○年代前，皆是維持舊貌（尤其公務員多是在地人，長期在公所內工作，不可能毫無知悉），但施工單位為遮掩迫害古蹟乙事，便答辯稱：「該橋橋面以上部份已改建」，而主管機關也不察，直接採信認為這座古橋多半非古物，不僅不告知陳情人此橋尚非古蹟，而且仍以不具任何拘束力之函件，來回復陳情人。
由於來函皆無拘束力，依然放任包商繼續在古橋上施工，又經過數次去函，十月十九日 文化局終於誠實地告知提報人：「台端關心之坪林舊橋，並非本府已公告之古蹟，故並無文化資產保存法第30條之適用，且經本局於本（96）年10月2日現勘，該橋橋面基礎已改建為鋼構材質，橋面以上確已改建，水泥護欄若是原物，應是原物拆卸後重組，會勘時本局亦建議鄉公所宜儘可能保存水泥護欄， 台端之建議將函請鄉公所儘量採納辦理。」最後，十月廿二日 ，提報人立刻加以提報，並將正本改向行政院文化建設委員會文化資產總管理處籌備處陳情，副本寄到文化局。該處於十月卅一日 回函，明載「旨揭王君陳述之文化資產已遭遇緊急情況，建請依據文化資產保存法第17條啟動暫定古蹟機制，以避免文化資產遭受破壞。」但文化局十一月六日 復文建會函，仍稱並無列入暫定古蹟之必要。但過了三天，十一月九日 ，發函說本橋已列入暫定古蹟，所以目前可以推測進入暫定古蹟程序之時點，應是十一月九日 ，這和提報人第一次反應破壞情事，已經過了將近兩個月。至於提報人提報時護欄之殘骸尚留在現場，但經過冗長的公文程序後，包商已將殘骸當做廢棄物運走丟棄，不知流落何方。
文化局十一月五日 回函：「台端提報『坪林舊橋』指定古蹟乙案，本局業於本（96）年10月29日函復，請 台端依文化資產保存法第12條規定填具該建造物之內容及範圍，俾本局依規定辦理後續相關事宜。」但此表格在文化局網站提供下載處，仍是民國九十四年前（文資法修法前）的表格（那時並無民眾提報適格），故提報人再照該局指示，立刻返家，取得文化局十月廿九日 提供之提報表格，並立刻填妥，於十一月二日 用電子郵件寄出，十一月五日 再用掛號寄出書面，但真正啟動暫定古蹟程序究為何日？提報人認為還是十月廿二日 ，因為文資法第12條並未規定提報人須填妥何種文件方屬適格提報，但文化局列入暫定古蹟，已是十一月九日 。由此，不難發現行政機關的裁量範圍十分廣大，究竟要何時啟動程序？隨其任意決定。而提報表格這類文件，在網路上竟找不到適合版本，政府資訊除應公開外，更應適時更新為是。
或許是基於本案，臺北縣政府於九十七年二月一日公告「臺北縣政府文化局97年度人民申請案件處理期限表」[13]，明定指定為暫定古蹟事件須於七日內審畢，故現在應不會再發生有如坪林尾橋指定為古蹟案，經過將近兩個月才完結的情事。
九十六年十一月九日認定為暫定古蹟後，同年十二月十日 審議委員到現場會勘，一致肯認本橋之文化、歷史、建築價值，並認為政府要儘快提撥經費，補強橋墩受侵蝕的部分。惟坪林鄉公所財經課長林書宇仍在一旁跟委員稱提報人「浪費行政資源」，實乃令提報人哭笑不得。
九十七年四月廿二日，中國時報北縣版頭版以「防護坪林舊橋 古蹟通過有望」為題，報導本橋的故事。最後，聯合報北縣版以「坪林舊橋 樹林十三公列古蹟」，說明本橋已於八月十二日 通過古蹟審議，成為縣定古蹟。
樂生療養院案，是樂生療養院（行政院衛生署樂生療養院）院民和新莊地區居民之利益衝突，究竟是樂生院民居住權為要？還是興建捷運新莊線比較值得？站在不同的立場，會有不同的見解。
一九九五年，院民們在臺北市政府捷運局選定院址作為捷運新莊機廠後，旋即組成「樂生保留自救會」，和政府機關交涉過程中，曾有數次與會學者肯認樂生療養院具有文化資產保存價值，但始終「只聞樓梯響」而未有下文，最後臺北縣政府於二○○四年九月十三日 表示：「基於縣府整體考量及全縣縣民權益，歉難進行古蹟審查程序」，於是方有呂前副總統：「那國家要賠很多錢……你咁賠得起？」斯言。至於同情院民遭遇的青年學子，相當關心院民將失去家園的無奈與無助，特於二○○四年二月成立「青年樂生聯盟」，並以申請指定古蹟方式，替院民們發聲。[15]
在憲法之框架下，本案不能全以「人數」來作為衡量孰優孰劣的指標；若真要從中取捨，犧牲的群體亦須擁有更為合理的對待，方屬公平之理。本案中有關兩集體權主體之實體利益衝突，所牽涉的問題相當廣泛，恐非本文能論及，故本文僅針對此案所涉及的暫定古蹟程序乙事稍加析論。
在樂生案中，學生團體力保樂生院民之居住權，並認為樂生療養院深具文化及歷史價值，故申請指定其為古蹟。而有關機關，或許基於選舉考量，多先肯認該建築為暫定古蹟，但對於指定古蹟乙事興趣缺缺，特別是新莊捷運改道已難，在選票考量之下，多數人之交通利益似乎較值得保護，故先用「暫定古蹟」這顆「止痛劑」來濟燃眉之急。二○○五年十二月十二日 ，行政院文建會在各方催促之下，依文化資產保存法第101條規定行使「代行處理權」，首度引用文資法第17條指定樂生院為「暫定古蹟」，但二○○六年六月十二日 暫定古蹟審查程序到期，未再延長六個月[16]，但問題依舊存在，無法解決。
由此，不難發現「暫定古蹟」僅是利益衝突時之鬥爭手段，而失去討論該建築的歷史、文化特色之機會，實屬相當可惜的憾事。從而，行政機關依職權為之，消極處理這類爭議，似乎默認了暫定古蹟這個程序，只是一個權宜之計，並無鴻圖大業可言。則暫定古蹟之立法美意，只能徒呼負負矣。
同樣的衝突情形，又發生在臺北市的著名景點──中正紀念堂。但這和樂生案不同，並非人民基本權利相衝突之情形，而係意識形態，或政治鬥爭的慘況。中正紀念堂之存在，過去受過威權統治禍害的民眾，相當不能認同，但法治國下的責任原則要求責任僅止於一身，禁止隔代報復，故「錯誤的歷史，應闡明」，但基於寬容原則，闡明歷史真相不代表不可遺忘，而期不蹈覆轍。[17]尤其在社會並無共識下，逕行違反依法行政原則，規避立法院的監督，此乃相當不好的示範。
縱然有學者認為臺北市政府為「對付」教育部的錯誤，以法律作為政治鬥爭工具不甚妥當[18]，但文建會也不遑多讓，更改「暫定古蹟條件及程序辦法」與「古蹟指定及廢止審查辦法」，將該建築物指定為國定古蹟後，即取代臺北市政府對於暫定古蹟的管轄權，但取代的目的不在於保護，而在於政治鬥爭。
依據文資法舊施行細則第39條之1第2項雖然有國定古蹟優於地方政府指定古蹟的效力，但這項規定在二○○五年修正後已不存在，此乃非立法疏漏，而是明載「雙重保護」──亦即各級主管機關皆有對同一古蹟管理權的依據，故臺北市政府沒有理由排除文建會對同一古蹟的管理權，而文建會亦同。
惟從本案中，不難發現主管機關為維護古蹟建築之完整，如何積極適用暫定古蹟程序以資保全，若不考慮政治鬥爭這個複雜因素，主管機關能依職權，在緊急狀況下，迅速地發動暫定古蹟程序，保全了中正紀念堂的圍牆，則發揮了暫定古蹟程序之立法美意。可惜的是，在中央與地方間為此政治議題不斷鬥爭下，美意也走味了。而這樣子的爭議，尤其是涉及中央與地方間的鬥法爭奪戰，在大法官作出不受理決議後[19]，未來若又發生類似的問題，只能有賴有關機關本於維護文化資產的崇高精神，適當妥切的充分溝通，來依法行政。
暫定古蹟程序，係我國立法的新嘗試，賦予行政機關為保全古蹟不受損害，而有緊急裁量權，規定在民國九十四年新修正之文化資產保存法第17條：
第1項 進入古蹟指定之審查程序者，為暫定古蹟。
第2項 具古蹟價值之建造物在未進入前項審查程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定古蹟，並通知所有人、使用人或管理人。
第3項 暫定古蹟於審查期間內視同古蹟，應予以管理維護；其審查期間以六個月為限。但必要時得延長一次。主管機關應於期限內完成審查，期滿失其暫定古蹟之效力。
第4項 建造物經列為暫定古蹟，致權利人之財產受有損失者，主管機關應給與合理補償；其補償金額，以協議定之。
第5項 第二項暫定古蹟之條件及應踐行程序之辦法，由中央主管機關定之。
立法理由，行政院版本指出：「一、本條新增。二、邇來發生許多具古蹟價值之建築物於指定前或指定審查作業進行中，其所有人為抗拒古蹟之指定，而在短時間內將古蹟拆毀之情事，如北投穀倉、大稻埕李春生教會等，導致文化資產之損害，爰新增有關暫定古蹟之規定如上，以保全文化資產；惟經指定為暫定古蹟，對於所有人之財產權易造成限制，爰規定應予以合理之補償。三、有關第一項之審查程序，係依第十三條第三項所定辦法辦理。」[20]
不論提報人係個人、團體還是建造物權利人，依據文資法第12條或第14條加以提報，提報後進入古蹟指定之審查程序，而使其「視同古蹟」之行為，在行政法學上稱為「對物的一般處分」（sachbezogene Allgemeinverfügung; dingliche Allgemeinverfügung），即德國行政程序法第35條後段之「有關物之公法性質……之行政處分」，我國行政程序法第92條第2項後段規定：「有關物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同（行政處分）。」[21]從而，坪林尾橋之公法性質，在臺北縣政府啟動古蹟審查程序之一般處分後，成為「暫定古蹟」，進而被「視同古蹟」。
此種對於「物」之規制處分，學者引述德國通說表示：「係用以作為『人』之權利義務之根據，因而亦間接及於人，而有對人之效力。由於此一規制所涉及者，為與該特定物產生關聯，從而界定其範圍（內）之多數人（權利義務），故亦將其納入一般處分之概念。」[22]由此，坪林尾橋被「視同古蹟」後，復依文資法第17條第3項規定，應予管理維護，主管機關應於六個月內完成審查，必要時得延長一次。再依同條第5項之授權，行政院文建會訂定之「暫定古蹟條件及程序辦法」第3條，主管機關應邀集專家學者及有關機關代表成立暫定古蹟處理小組，處理文資法第20條有關古蹟之管理維護規定。
縱使本法立意良善，但是否真能貫徹立法美意？三年多來的實踐情形，不甚樂觀，已如前述。關於暫定古蹟程序之啟動，此行政程序並未額外立法，故應回歸行政程序法[23]
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